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前言
為加快推進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2017〕15 號(hào)）關(guān)于補(bǔ)足儲(chǔ)氣調(diào)峰短板，將天然氣發(fā)展成為我國現(xiàn)代能源體系中的主體能源之一的要求，2018年4月，國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕637），國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2018〕31號(hào)）。為有效推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施能力建設(shè)，各地方政府陸續(xù)與國家發(fā)展改革委簽訂儲(chǔ)氣設(shè)施能力建設(shè)保障承諾書，制定天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃方案。此外，各地發(fā)改委還牽頭與能源局、住建委等部門聯(lián)合組成工作專班推進(jìn)天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)工作。
進(jìn)入2020年，國家發(fā)展改革委單獨(dú)和聯(lián)合市場監(jiān)管總局又陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)的實(shí)施意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕567號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕1044號(hào)），對(duì)各地開展天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰設(shè)施建設(shè)中的規(guī)劃方案、建設(shè)用地、儲(chǔ)氣成本疏導(dǎo)等內(nèi)容再次進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和工作部署。
臨近2020年底，各地天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)能力，按照文件要求應(yīng)該基本達(dá)標(biāo)。根據(jù)各地發(fā)改委、能源局和住建部門的公開信息以及部分公開資料，本文將對(duì)天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行簡單分析。
總體現(xiàn)狀及部分地區(qū)典型做法
（一）天然氣應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀
截止2020年10月底，全國29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府3天應(yīng)急儲(chǔ)氣任務(wù)完成超過23億立方米，占地方政府要求的3天儲(chǔ)備任務(wù)量約92%，已建成儲(chǔ)氣項(xiàng)目約200余個(gè)；城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)5%的應(yīng)急儲(chǔ)氣任務(wù)，完成接近73億立方米，占城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)任務(wù)量的約60%，已經(jīng)建成儲(chǔ)氣項(xiàng)目約300余個(gè)，剩余40%的任務(wù)預(yù)計(jì)將在2022年前完成（根據(jù)部分省份官方資料統(tǒng)計(jì)）。應(yīng)該說，地方政府3天的應(yīng)急儲(chǔ)備任務(wù)基本可以在2020年底前完成。不過城市燃?xì)馄髽I(yè)5%的應(yīng)急儲(chǔ)備任務(wù)若要按期完成難度較大。
（二）部分地區(qū)典型做法
在開展天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)工作中，由于地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源保障程度等因素差異較大，因此各地因地制宜采取了具有地方特色的做法。經(jīng)過分析，筆者總結(jié)了重慶、河南、山東的典型做法。
1、重慶：多方聯(lián)合建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫
2018年初，為改善重慶市儲(chǔ)氣設(shè)施不足、冬季供氣保障能力較弱等難題，重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)與中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司（簡稱西南油氣田分公司）進(jìn)行溝通，提出利用中石油趨于枯竭的氣田資產(chǎn)與重慶市共同組建合資公司，同時(shí)擬引入戰(zhàn)略投資者入股，合作推進(jìn)重慶天然氣地下儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的構(gòu)想。
2020年，西南油氣田分公司與重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)、重慶凱源燃?xì)?、中油中泰燃?xì)夤?、重慶頁巖氣基金公司等意向出資單位簽訂合作備忘錄并成立合資公司，建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫且按股比享受儲(chǔ)氣能力。該儲(chǔ)氣庫項(xiàng)目將于2023年完成建設(shè)并投產(chǎn)，屆時(shí)將形成庫容30.53億立方米，工作氣量11.14億立方米的能力。該儲(chǔ)氣庫氣源充足，主要來自于川渝氣田、天然氣交易中心競購以及用戶委托代儲(chǔ)。同時(shí)周邊輸氣干線管網(wǎng)較成熟，通過擬建管道和已建輸氣管網(wǎng)，能同時(shí)保證儲(chǔ)氣庫的注采氣量，氣量輸出可面向川渝地區(qū)及全國其他區(qū)域。
根據(jù)合資公司簽訂的協(xié)議內(nèi)容，其中1.1億立方米的氣量將作為重慶市當(dāng)?shù)氐?天儲(chǔ)備任務(wù)量；此外，中油中泰燃?xì)夤景凑?0%的股比，可擁有約1億立方米的儲(chǔ)備量。中油中泰燃?xì)夤臼乔嗪Ｊ∥鲗幹杏腿細(xì)庥邢挢?zé)任公司旗下控股子公司，承擔(dān)青海省城市燃?xì)馄髽I(yè)5%的應(yīng)急儲(chǔ)備任務(wù)（大約0.8億立方米）。通過控股中油中泰，可以間接解決青海省城市燃?xì)馄髽I(yè)5%應(yīng)急儲(chǔ)備任務(wù)中近58%的任務(wù)量。
2、河南：異地建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的“蘇豫模式”
河南在開展天然氣應(yīng)急儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)過程中，采取異地建設(shè)模式。由于河南地處內(nèi)陸地區(qū)，投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施面臨投資大、選址難、運(yùn)營成本高等困難。為此，在國家發(fā)展改革委、國家能源局以及江蘇省政府的支持協(xié)調(diào)下，河南省出資委托中海油在江蘇濱海LNG接收站內(nèi)建設(shè)2座27萬立方米的LNG儲(chǔ)罐，充分利用江蘇濱海LNG接收站的公共設(shè)施、碼頭和預(yù)留建設(shè)用地資源，通過多元化投資建罐，統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營的模式，為集約化建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施、節(jié)約土地和岸線資源，避免沿海小規(guī)模接收站以及內(nèi)陸地區(qū)LNG儲(chǔ)罐“遍地開花”起到一定示范作用。
3、山東：創(chuàng)新租賃模式并調(diào)動(dòng)社會(huì)第三方參與
為填補(bǔ)儲(chǔ)氣能力缺口，山東在增強(qiáng)天然氣應(yīng)急儲(chǔ)氣能力建設(shè)方面，采取了以下措施：一是依托煙臺(tái)港西港區(qū)LNG接收站，建設(shè)2個(gè)20萬立方米的LNG儲(chǔ)罐，形成約2.4 億立方米的儲(chǔ)氣能力；二是調(diào)動(dòng)社會(huì)第三方獨(dú)立儲(chǔ)氣設(shè)施參與政府儲(chǔ)氣能力建設(shè)積極性。在企業(yè)自愿申請(qǐng)基礎(chǔ)上，掛牌成立以東明石化、山鋼日照、金魯班潔能、華勝能源、恒偉化工5個(gè)LNG儲(chǔ)氣站為首批的省級(jí)天然氣儲(chǔ)備基地，形成7200萬立方米的儲(chǔ)氣能力；三是開展儲(chǔ)氣租賃服務(wù)運(yùn)營機(jī)制的有益探索，研究確定項(xiàng)目總投資貸款利息的租賃價(jià)格定價(jià)原則，組織全省11個(gè)市與5個(gè)儲(chǔ)備基地運(yùn)營企業(yè)簽訂租賃服務(wù)協(xié)議，并配套提供一批財(cái)政資金支持，形成儲(chǔ)氣租賃服務(wù)的初步運(yùn)營模式。
存在的問題
在梳理部分省市天然氣應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)情況時(shí)，筆者也發(fā)現(xiàn)在建項(xiàng)目集中出現(xiàn)了諸多問題，影響天然氣應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)速度，也導(dǎo)致部分省市難以按期完成儲(chǔ)備任務(wù)。
（一）手續(xù)繁瑣、周期較長、融資渠道匱乏，項(xiàng)目進(jìn)度受到影響
一般來說，儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)要嚴(yán)格履行建設(shè)立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、安評(píng)、消防、招投標(biāo)、勘查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等多項(xiàng)程序，依法依規(guī)辦理土地、備案、規(guī)劃、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督等建設(shè)手續(xù)，但目前存在的項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)繁瑣、時(shí)間周期較長等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展出現(xiàn)延遲。此外，資金不足也是制約項(xiàng)目開工建設(shè)的重要因素。盡管《關(guān)于加快推進(jìn)天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)的實(shí)施意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕567號(hào)）明確提出，“支持地方政府債券資金用于符合條件的儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)”。但部分省份財(cái)政部門認(rèn)為這類項(xiàng)目屬于企業(yè)投資而非政府投資，不宜提供地方政府債券支持。銀行也普遍認(rèn)為這類項(xiàng)目缺乏盈利能力，償還貸款的能力不足，因而無法提供貸款支持。
（二）以購買協(xié)議方式落實(shí)儲(chǔ)氣任務(wù)的儲(chǔ)氣設(shè)施，短期內(nèi)難以形成儲(chǔ)氣能力
無論是地上儲(chǔ)罐建設(shè)還是地下儲(chǔ)庫建設(shè)，都需要一定建設(shè)周期，小型儲(chǔ)罐建設(shè)周期約18個(gè)月左右，地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)周期大約2-3年。目前部分省份采取簽訂購買協(xié)議的方式落實(shí)儲(chǔ)氣任務(wù)。部分已開工項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)時(shí)間多集中在2021-2022年期間，短期內(nèi)還難以形成儲(chǔ)氣能力。例如，某省擬向中石油的儲(chǔ)氣庫租賃1億立方米的儲(chǔ)氣能力完成城市燃?xì)馄髽I(yè)5%儲(chǔ)氣能力的任務(wù)，并計(jì)劃于2020年底簽訂框架性協(xié)議。但從中石油方面的情況看，該項(xiàng)目于2020年開工建設(shè)，預(yù)計(jì)2022年建成投產(chǎn)，到2023年才初步具備向某省提供1億立方米儲(chǔ)氣能力的條件。應(yīng)該說，不少省份均采取了積極措施落實(shí)相關(guān)任務(wù)，但儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)規(guī)律決定了項(xiàng)目建設(shè)需要一定周期，再加上項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)主要由建設(shè)單位掌握，而省級(jí)層面能采取的措施有限，通過購買服務(wù)形成儲(chǔ)氣設(shè)施能力還需要較長時(shí)間。
（三）儲(chǔ)氣能力落實(shí)的跟蹤調(diào)度機(jī)制不完善
部分內(nèi)陸省份將購買儲(chǔ)氣設(shè)施服務(wù)，作為完成城市燃?xì)馄髽I(yè)5%儲(chǔ)氣任務(wù)的主要手段，但是在實(shí)際操作層面，又存在對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)責(zé)任壓實(shí)不到位的問題。我們了解到，對(duì)于城市燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)的儲(chǔ)氣責(zé)任，只要簽訂了購買服務(wù)協(xié)議，部分省份的有關(guān)部門就視為完成相關(guān)任務(wù)，對(duì)落實(shí)有關(guān)責(zé)任的具體項(xiàng)目和建設(shè)進(jìn)度，目前還缺乏有效的跟蹤調(diào)度機(jī)制。例如，青海省A公司與河南省C公司第三儲(chǔ)備站簽署了3500立方米（水容積）的儲(chǔ)氣服務(wù)協(xié)議，但據(jù)了解B公司還與其他企業(yè)簽署了儲(chǔ)氣服務(wù)協(xié)議，而B公司第三儲(chǔ)備站儲(chǔ)氣能力僅為3500立方米（水容積）；同時(shí)，青海省A公司、B公司還分別與河南省D公司簽署了500萬立方米的儲(chǔ)氣服務(wù)合同，但D公司的LNG儲(chǔ)罐有效容積僅約為480萬立方米，存在重復(fù)計(jì)算租賃儲(chǔ)氣能力的情況。
值得的注意的是，在用氣高峰時(shí)期，通過購買和租賃儲(chǔ)氣能力完成任務(wù)的省份，主要通過氣量置換保障天然氣供應(yīng)，但這些項(xiàng)目多屬于異地建設(shè)，難以在短時(shí)間內(nèi)完成調(diào)度，相關(guān)機(jī)制需進(jìn)一步完善。
（四）應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營模式不清晰，企業(yè)投資建設(shè)積極性不高
目前，大部分天然氣應(yīng)急儲(chǔ)氣項(xiàng)目建設(shè)資金主要由企業(yè)自籌，存在項(xiàng)目投資運(yùn)營費(fèi)用大、回收期限長、經(jīng)濟(jì)效益差等問題，承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)的城市燃?xì)馄髽I(yè)資金壓力較大。同時(shí)，目前尚無成熟的設(shè)施運(yùn)營模式和可持續(xù)的盈利模式，項(xiàng)目一旦建成，在缺乏上游低價(jià)可供氣源的情況下，城市燃?xì)馄髽I(yè)運(yùn)營成本難以疏導(dǎo)，盈利預(yù)期較小，導(dǎo)致企業(yè)投資建設(shè)的積極性普遍不高。
（五）應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施配套政策不完善
近年來，國家出臺(tái)的天然氣儲(chǔ)備能力建設(shè)政策文件對(duì)地方應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)起到了規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)作用，但是當(dāng)前儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場尚未建立，儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營政策體系尚不完善。具體表現(xiàn)在，儲(chǔ)氣設(shè)施氣源未納入供用氣合同內(nèi)，供應(yīng)氣量無法得到保障；城市燃?xì)馄髽I(yè)難以疏導(dǎo)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)營成本，對(duì)應(yīng)急儲(chǔ)氣設(shè)施建成后的生產(chǎn)運(yùn)營可持續(xù)性存有疑慮；地方政府對(duì)城市燃?xì)馄髽I(yè)落實(shí)儲(chǔ)氣責(zé)任的約束力不夠，無法可依，收回未落實(shí)儲(chǔ)氣責(zé)任的城市燃?xì)馄髽I(yè)的特許經(jīng)營權(quán)存在一定難度。
相關(guān)建議
（一）統(tǒng)一和優(yōu)化審批流程，提高審批效率
目前看，儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)復(fù)雜、審批效率不高的重要原因是，項(xiàng)目審批流程不規(guī)范、不科學(xué)、不統(tǒng)一，前置審批、串聯(lián)審批事項(xiàng)太多。部分地區(qū)還存在審批事項(xiàng)互為前置的現(xiàn)象。因此，建議進(jìn)一步打破部門藩籬，統(tǒng)一審批流程，大力推行并聯(lián)審批。同時(shí)，優(yōu)化儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)用地審批和規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)安評(píng)等相關(guān)審批流程，提高審批效率。
（二）協(xié)調(diào)融資渠道為企業(yè)提供資金支持
考慮到儲(chǔ)氣設(shè)施具備一定公益性，單靠市場化融資渠道籌措資金存在一定困難。建議進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)稅金融政策支持作用，可由省級(jí)層面加強(qiáng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)有關(guān)部門將資金短缺突出的儲(chǔ)氣設(shè)施納入地方專項(xiàng)債支持范圍，并盡可能給予城市燃?xì)馄髽I(yè)預(yù)算內(nèi)資金支持，降低城市燃?xì)馄髽I(yè)投資壓力。
（三）由國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)引導(dǎo)內(nèi)陸省份資源配置
對(duì)于自然條件不佳的內(nèi)陸地區(qū)，建設(shè)中小型儲(chǔ)氣設(shè)施已無法滿足地方應(yīng)急保障需求，而大型儲(chǔ)氣設(shè)施資源主要由大型油氣企業(yè)承接建設(shè)運(yùn)營，建議由國家層面加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)內(nèi)陸省份與油氣企業(yè)在儲(chǔ)氣設(shè)施方面的戰(zhàn)略合作。省級(jí)層面要積極與三大石油公司等上游勘探開發(fā)企業(yè)對(duì)接，集中建設(shè)、分?jǐn)偝杀荆⑼ㄟ^自建、租賃購買服務(wù)等方式，靈活布局本省儲(chǔ)氣能力。
（四）由國家統(tǒng)籌指導(dǎo)地方探索儲(chǔ)氣設(shè)施成本疏導(dǎo)機(jī)制
一是要區(qū)分不同地區(qū)、不同用氣結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，建立上游、中游、下游合理分擔(dān)的儲(chǔ)氣成本疏導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府積極探索、試點(diǎn)實(shí)施儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，穩(wěn)定城市燃?xì)馄髽I(yè)和獨(dú)立運(yùn)營儲(chǔ)氣企業(yè)的投資預(yù)期，提高儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的積極性。二是國家明確規(guī)定儲(chǔ)備氣收儲(chǔ)價(jià)格按居民和民生用氣價(jià)格執(zhí)行，并要求天然氣上游企業(yè)保證儲(chǔ)備氣氣源供應(yīng)。對(duì)于中西部不具備建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫、LNG儲(chǔ)罐建設(shè)和運(yùn)營成本較高的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)貼支持，避免出現(xiàn)大量城市燃?xì)馄髽I(yè)運(yùn)營難以為繼的問題。
（五）加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌以確保城市燃?xì)馊蝿?wù)落地落實(shí)
一是省級(jí)層面要進(jìn)一步加強(qiáng)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。對(duì)于城市燃?xì)馄髽I(yè)5%的儲(chǔ)氣任務(wù)，相關(guān)省份要進(jìn)一步加強(qiáng)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，杜絕層層下壓、簡單地將指標(biāo)分配給城市燃?xì)馄髽I(yè)的做法，避免出現(xiàn)布局中小型城市燃?xì)馄髽I(yè)因建設(shè)成本高難以完成任務(wù)的情況。二是對(duì)于通過租賃購買服務(wù)完成儲(chǔ)氣任務(wù)的，相關(guān)部門要切實(shí)擔(dān)負(fù)起跟蹤、督導(dǎo)職責(zé)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行逐一核實(shí)，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)情況，必要時(shí)現(xiàn)場查看，確保儲(chǔ)氣服務(wù)提供方具備相應(yīng)的儲(chǔ)氣服務(wù)能力，避免出現(xiàn)指標(biāo)重復(fù)計(jì)算、儲(chǔ)氣能力不實(shí)、儲(chǔ)氣服務(wù)合同空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象的發(fā)生。
（六）加強(qiáng)市場監(jiān)管并構(gòu)建規(guī)范有序的市場環(huán)境
一是需要在國家層面制定城市燃?xì)馄髽I(yè)儲(chǔ)氣能力建設(shè)任務(wù)完成情況，與燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予、收回掛鉤的政策。二是各地區(qū)在授予或變更燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)時(shí)，應(yīng)將城市燃?xì)馄髽I(yè)履行年用氣量5%的儲(chǔ)氣能力建設(shè)責(zé)任，納入特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容，明確未履約企業(yè)的懲戒措施和退出機(jī)制，壓實(shí)城市燃?xì)馄髽I(yè)儲(chǔ)氣責(zé)任，確保盡快完成儲(chǔ)氣任務(wù)。三是對(duì)于儲(chǔ)氣能力不達(dá)標(biāo)且項(xiàng)目規(guī)劃不落地的城市燃?xì)馄髽I(yè)，可以依法收回或不得授予特許經(jīng)營權(quán)。
（七）采取臨時(shí)性措施保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)
從部分省市的情況看，城市燃?xì)馄髽I(yè)5%任務(wù)涉及的儲(chǔ)氣設(shè)施，均不同程度存在短時(shí)間內(nèi)難以形成儲(chǔ)氣能力的問題。建議有關(guān)省份在過渡期內(nèi)，通過臨時(shí)租賃儲(chǔ)氣能力、儲(chǔ)備可中斷用戶、與供氣企業(yè)簽訂應(yīng)急供應(yīng)協(xié)議等方式，做好儲(chǔ)氣設(shè)施投運(yùn)前應(yīng)對(duì)極端情況的天然氣保供準(zhǔn)備工作。
