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油氣管網(wǎng)改革現(xiàn)“大動(dòng)作”，離公平開放還遠(yuǎn)嗎？
自去年底國家管網(wǎng)公司成立以來，“三桶油”管道資產(chǎn)劃撥一直備受業(yè)界關(guān)注。日前，中石油和中石化同步發(fā)布管道資產(chǎn)出售公告，將向國家管網(wǎng)公司劃撥近
4000億管道資產(chǎn)，油氣管網(wǎng)改革最中心環(huán)節(jié)終現(xiàn)“大動(dòng)作”。
中國石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院黨委書記郭海濤表示，“兩桶油”管道資產(chǎn)劃分為國家管網(wǎng)公司注入了運(yùn)營資本，但油氣管網(wǎng)真正實(shí)現(xiàn)公平開放仍需時(shí)日。“國家管網(wǎng)公司也將充分考慮開放過程中存在的各類公平問題，并面對協(xié)調(diào)各方利益的難題。而劃分具有‘造血’功能的管網(wǎng)資產(chǎn)后，‘兩桶油’上下游業(yè)務(wù)和服務(wù)結(jié)構(gòu)也將隨之調(diào)整。”郭海濤說。
資金注入，運(yùn)營啟動(dòng)
根據(jù)第三方資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，中石油此次轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)賬面價(jià)值約2228.8億元，評(píng)估值2687.06億元，增值率為20.56%。據(jù)接近國家管網(wǎng)公司人士透露，未來中石油金壇儲(chǔ)氣庫和劉莊儲(chǔ)氣庫或?qū)澣雵夜芫W(wǎng)公司。
中石化方面，公司將所屬天然氣管道、原油管道相關(guān)公司的股權(quán)、全資子公司中石化天然氣公司所屬天然氣管道相關(guān)公司股權(quán)和中石化冠德成品油管道資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，與中石油合計(jì)劃撥近4000億資產(chǎn)。
“此次頗具規(guī)模的資產(chǎn)劃撥意味著國家管網(wǎng)公司開始逐漸接收、管理管道資產(chǎn)，成為獨(dú)立市場主體的同時(shí)得到實(shí)際資金和業(yè)務(wù)支撐，正式開始運(yùn)營。”郭海濤
說，“依托資產(chǎn)，國家管網(wǎng)公司對運(yùn)營和發(fā)展將進(jìn)行下一步投資和規(guī)劃，管網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)也將重新組合和調(diào)整。”據(jù)悉，本次出資完成后，國家管網(wǎng)公司注冊資本擬定5000億元。中石油獲得國家管網(wǎng)公司29.9%的股權(quán)及相應(yīng)的現(xiàn)金對價(jià)，成為第一大股東。中石化將合計(jì)持有國家管網(wǎng)公司14%股權(quán)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，中石油成為第一大股東，或?qū)⑿纬尚碌?ldquo;一家獨(dú)大”局面。
“資產(chǎn)入股使得股東身份明確，中石油作為第一大股東話語權(quán)也相對較大。但資產(chǎn)轉(zhuǎn)移后，不論中石油還是中石化，都從管道資產(chǎn)直接管理者變成間接管理者，權(quán)利和責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移，獲取收益方也將改變，以前直接顯示在報(bào)表上的利益現(xiàn)在需要‘商量’著來。”一位不愿具名的油氣行業(yè)資深人士說，“入股企業(yè)將互相‘制衡’，在國家能源局、國家發(fā)改委和國資委的監(jiān)管下也會(huì)削弱大股東的話語權(quán)，避免‘專制’。”
值得注意的是，中石油昆侖能源所屬管道資產(chǎn)并未劃入國家管網(wǎng)公司。金聯(lián)創(chuàng)天然氣高級(jí)分析師孫雪蓮指出，昆侖能源所持有的LNG（液化天然氣）接收站資產(chǎn)和管理權(quán)想要?jiǎng)潛芙o國家管網(wǎng)公司，需要復(fù)雜的程序和漫長的時(shí)間。“如果有中小股東不同意而向香港法院起訴，審理過程甚至持續(xù)好幾年，預(yù)計(jì)會(huì)最晚納入國家管網(wǎng)公司。”孫雪蓮說。
“棘手”問題待解
“改革會(huì)涉及企業(yè)的經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)甚至是收益權(quán)，涉及資源、市場及管輸協(xié)調(diào)市場供應(yīng)，涉及管輸分配機(jī)制、管網(wǎng)運(yùn)營監(jiān)管。”郭海濤說，“還有國家管網(wǎng)的長期投資規(guī)劃建設(shè)、調(diào)峰應(yīng)急保供責(zé)任的落實(shí)和劃分、長貿(mào)協(xié)定相關(guān)問題的化解等，這些問題都需要在改革過程中穩(wěn)妥處理，逐步加以解決，資產(chǎn)劃撥僅是開始。”
首先，管網(wǎng)準(zhǔn)備好了嗎？
油氣體制改革目標(biāo)是建設(shè)上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系。中國石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海認(rèn)為，目前整個(gè)市場距開放和市場化運(yùn)作的條件還不夠成熟。
“一方面，‘X+1+X’這個(gè)1既包含國家管網(wǎng)公司，也有省管網(wǎng)、市管網(wǎng)、城燃管網(wǎng)等管道網(wǎng)絡(luò)。但目前我國管網(wǎng)的互聯(lián)互通僅限于‘大動(dòng)脈’主要管線，省內(nèi)管網(wǎng)等‘支線血管’并不暢通，加之目前管網(wǎng)建設(shè)不能滿足需求，‘硬件’設(shè)施服務(wù)能力還應(yīng)有所提升。”陳守海說。
另一方面，在油氣管網(wǎng)體制改革中，從獨(dú)立核算、獨(dú)立法人、獨(dú)立運(yùn)營再到產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，難度逐步提升，國家管網(wǎng)公司一步到位實(shí)現(xiàn)了最高水平的分離——產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。受訪人士均表示，以前運(yùn)輸銷售不分家，生產(chǎn)、運(yùn)輸、管道、銷售統(tǒng)一算賬。現(xiàn)在公平開放后，設(shè)施監(jiān)管辦法僅要求最低水平的獨(dú)立核算監(jiān)管，而監(jiān)管也還在逐步到位中，因此真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)銷分離仍有難度。
其次，政府準(zhǔn)備好了嗎？
作為向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，合同需要在政府的監(jiān)管下制訂，具體條款需要進(jìn)一步深入研究。
“政府既要制定各項(xiàng)政策規(guī)章細(xì)則，又肩負(fù)監(jiān)督監(jiān)管職權(quán)，工作繁多。但目前監(jiān)管部門僅有國家能源局和派出機(jī)構(gòu)，越是市場化，主體越多，對于政府是不小的挑戰(zhàn)。”陳守海說。
“況且油氣管網(wǎng)改革是自上而下的政策，政府主導(dǎo)，但不少企業(yè)并不情愿。企業(yè)和政府雙方在不斷的博弈中推進(jìn)改革，難度可想而知。”上述油氣行業(yè)資深人士說。
最后，用戶準(zhǔn)備好了嗎？
最現(xiàn)實(shí)的問題就是，供氣安全責(zé)任誰來承擔(dān)？高油價(jià)時(shí)期簽下來的長協(xié)氣怎么辦？
目前，此前“三桶油”擁有大部分基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)承擔(dān)了天然氣的保供和能源安全等責(zé)任。隨著改革的不斷推進(jìn)，需要考慮保供責(zé)任的重新分配問題。
“從改革后的主體權(quán)利與責(zé)任來看，國家管網(wǎng)公司雖然擁有了接收站，但它本身沒有資源采購權(quán)和調(diào)度權(quán)，沒有銷售權(quán)和采購權(quán)，沒有資源，就不具備保供的能力。LNG接收站向第三方公平開放后，第三方企業(yè)享受了公平的權(quán)利，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的保供義務(wù)。如何設(shè)計(jì)一個(gè)可行、公平、具有強(qiáng)制約束力的機(jī)制，要求新進(jìn)入的企業(yè)也參與到保供中來，就成為一個(gè)重要課題。”郭海濤說。
而對于已簽訂的高價(jià)長協(xié)氣來說，陳守海認(rèn)為，若國家管網(wǎng)公司違背了運(yùn)銷分離的初衷產(chǎn)生新壟斷，并不合理；若國家成立基金收購長協(xié)氣并進(jìn)行補(bǔ)貼，相當(dāng)于成立了第四家天然氣公司也并不合適，國家管網(wǎng)公司協(xié)調(diào)各方利益任重道遠(yuǎn)。
改革需要時(shí)間
郭海濤指出，我國天然氣行業(yè)需要在推進(jìn)第三方準(zhǔn)入和深化競爭機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，理順產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，推動(dòng)供應(yīng)增加和基礎(chǔ)設(shè)施能力提升，降低終端價(jià)格，這些可以被視為衡量改革成功與否的關(guān)鍵因素。“國家管道公司重塑我國天然氣市場的同時(shí)也面臨著資產(chǎn)重整和各種壓力，從歐美的改革經(jīng)驗(yàn)來看，需要穩(wěn)步推進(jìn)國家管道公司成立，既要實(shí)現(xiàn)體制改革的突破，又要保證我國天然氣產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。”郭海濤說。
“從中國天然氣產(chǎn)業(yè)的上中下游來看，上下游對抗性較強(qiáng)：對上游而言，主要問題是氣源不足，尤其是優(yōu)質(zhì)低價(jià)氣供應(yīng)不足；中游是互聯(lián)互通相對不足，基礎(chǔ)設(shè)施不足，調(diào)控能力不足；下游主要是用戶用氣價(jià)格比使用其他能源價(jià)格高的問題。解決好這些問題不僅需要智慧，更需要耐心。”郭海濤補(bǔ)充說。
“成立國家管網(wǎng)公司目前還在立法階段，而很多配套文件仍缺失，體制改革中很多問題懸而未解，只有立法和配套的體改都到位，開放才能落實(shí)，達(dá)成‘X+1+X’還有一個(gè)很長的博弈過程，但也值得期待。”陳守海說。
中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司計(jì)劃部工程師李俊杰也持有相同觀點(diǎn)，“一方面要加強(qiáng)政府綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督監(jiān)管，清晰各方責(zé)任；另一方面，要在天然氣產(chǎn)業(yè)的其他各個(gè)環(huán)節(jié)加快改革進(jìn)程，開放油氣勘查開采市場，完善終端市場改革；同時(shí)，還要解決好高價(jià)天然氣的歷史遺留問題。”
